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        洪水保险制度对比及其启发

        本文作者:谷明淑 单位:辽宁大学经济学院

        美国洪水保险制度则是以政府为主导不以盈利为目的的运作模式。联邦政府依法成立专门的洪水保险管理机构―――联邦保险管理局,统一管理和实施洪水保险计划,并且通过实行一系列的优惠政策,如保费补贴、税收减免等,推动其发展。美国联邦保险管理局在协调各有关方面的关系,保证国家洪水保险制度的有效运行方面发挥了至关重要的作用。当国家洪水保险基金不足时,可以要求国家财政拨款。美国联邦政府是洪水风险的承担者,商业保险公司只负责保单的销售和在洪灾发生时提供有关赔偿手续和支付赔款的服务,并根据保单的数量收取一定的佣金,相当于政府的销售代理。英美两国同属于市场经济高度发达的国家,但他们建立的洪水保险制度却采取了截然不同的运作模式,其背后有着深刻的历史、文化、政治、经济的原因。

        市场化的洪水保险运作模式在英国得以成功,有赖于英国十分发达的保险市场、再保险市场以及国民自觉的保险意识。英国是世界经济强国之一,国民的保险费负担能力较强,加上英国洪水灾害本来就不很严重,这样洪水风险就具有了商业可保性。英国是市场经济高度发达的国家,其经济体制本身就具有很少人为干预的自然构造的特征。即使有人为干预,也是属于最低的法律规范和引导。英国的传统文化讲究诚实、忠诚、讲信用,这些构成了社会生活、经济运行的基础。英国人严谨、信守承诺、高度自律作风使得金融监管通过“君子协议”、道义劝说就可以实现。英国的保险业历史悠久,其承保力量雄厚,承保经验丰富,保险专业技术和管理手段先进,同时又有着发达的再保险市场。英国人从传统上就认为市场体制是有效的,那么洪水风险完全可以通过市场机制来解决。另外,有序的保险市场竞争,也为市场化的洪水保险运作机制在英国成功运行提供了必要的保证。

        将标准商业财产险保单中除外不保的洪水风险列入标准保单的承保范围,这一在其他国家行不通的做法,在英国却行得通的另一原因是英国政府投资建立了完善的工程性防灾减损体系,将洪水风险降低到商业保险公司可以承保的程度。可见,完善的工程性防灾减损体系是英国洪水保险有效运行的前提。英国保险业认为,在标准保单中承保洪水风险,有助于在更为广泛的保险集合中分散风险,从而可以将保险成本保持在尽可能低的水平上,加上保险市场竞争比较充分有序,洪水保险价格可以维持在投保人能够接受的水平,因此商业保险公司愿意提供洪水保险〔1〕。美国也是市场机制、保险和再保险体系十分发达的国家,是世界经济强国,国民对保险费有足够的负担能力,又为什么会选择由国家来承担风险呢?在早期的实践中,美国洪水保险一度由私营保险公司提供。经历几次洪灾后,商业保险公司遭遇了偿付能力危机,纷纷破产倒闭,退出洪水保险市场。在商业保险市场出现失灵时,就需要政府通过组织利用全社会的资源,填补市场空缺。洪水等巨灾损失的高度相关性以及潜在的逆选择和道德风险,使得洪水通常被视作私人不可保的风险〔2〕,必须有政府作为风险承担主体参与其中。所以联邦政府决定介入,并通过《1968年全国洪水保险法》制定了《国家洪水保险计划》(NationalFloodInsuranceProgram,简称NFIP),建立了国家洪水保险基金。美国的这种以政府承担风险为特征之一的洪水保险体制与凯恩斯主义在美国的一度盛行及美国的政治体制不无关系〔3〕。

        自愿投保与强制实施

        洪水保险存在严重的逆向选择问题―――即处于洪泛区的居民投保的积极性很高,而受洪水风险威胁较小地区的居民则不愿意投保。严重的逆向选择会导致洪水风险因无法满足大数法则原理而成为事实上“不可保”,这就需要通过相应制度安排来有效地克服逆向选择。美国通过立法将洪水保险作为强制保险来推行,英国则将洪水风险绑定在基本财产险保单上,两种不同的做法都达成了克服逆向选择的目标。英国从实施洪水保险制度伊始就采取自愿投保的原则。居民家庭和小企业主在保险市场上自愿选择商业保险公司投保,保险公司只对投保的洪水保险的财产损失承担赔偿责任。通过将洪水风险绑定在基本财产险保单上的做法,保证了洪水风险可以在较大范围内进行分散。美国洪水保险制度采取了强制实施的方式。联邦政府部门除了负责NFIP的管理,还负责制定并实施相关法规、条例,促进洪水保险的购买。对居住在洪泛区的居民家庭实行特殊的强制保险,有利于提高洪水保险的投保率。此外,美国还通过洪水风险图的绘制,让人们了解各个地区洪水发生的频率及严重程度,加强预警,采取有效措施应对洪水风险。美国洪水保险计划不是一开始就强制实施的,而是经历了由自愿投保到强制投保的发展过程。1968年美国国会颁布了《全国洪水保险法》,标志着有政府参与的国家洪水保险制度正式建立起来。但根据1968年的美国洪水保险法的规定,参加洪水保险计划是自愿的。当时的投保率并不高,即使是在洪泛区,多数居民家庭也未能参保。为了加强国家洪水保险计划的推进力度,美国于1973年12月通过了《洪水灾害防御法》,规定财产所有者所在社区只有参加了国家洪水保险计划,和申请资助者已购买了洪水保险,方可获得政府对洪水所致的财产损失的资助。否则,对因洪水造成的财产损失联邦政府既不提供灾害救济、所得税减免,也不提供贷款支持。由于强制性保险计划实施之初遭到激烈的反对,国会不得不于1977年又通过了《洪水保险计划修正案》,取消了“禁止联邦保险信贷机构向位于洪水风险区内未参加洪水保险计划的社区的财产所有者提供贷款”的规定,但未参加洪水保险计划的社区或没有购买洪水保险的居民家庭和小企业主仍将无权享受联邦的灾害救济和所得税减免。此后洪水保险的参保率不断提高。至1985年,国家洪水保险计划已经实现了保费收入与赔款支出基本相抵。可见,通过立法强制实施对于提高洪水保险的参保率,从而使洪水风险得以在更大范围内分散具有决定性作用〔4〕。美国十分重视洪水保险立法,国家洪水保险法随着时代的变迁几经调整改革,如1994年《洪水保险改革法》、2004年《洪水保险改革法》、2011年《洪水保险改革法》(草案),洪水保险立法日趋完善,促进了保险产业的健康发展。

        无论是采取完全市场化运作的英国洪水保险机制,还是以政府主导的美国洪水保险机制,都必须以妥善的风险分担机制为前提。英国洪水保险制度采用市场化运作机制,商业保险公司资金来源只限于所收取的保费与投资收益,在承保洪水保险时,必须通过再保险市场将风险分散出去。因此,对再保险的依赖性非常强。好在英国的再保险市场与原保险市场同样的发达和成熟,保险公司完全可以通过本国的再保险市场分散巨灾保险的风险。这就是说,在风险控制方面,巨灾风险完全由商业保险公司(包括再保险公司)承担,英国政府对洪水保险的再保险也不提供任何支持。英国保险人协会在《洪水保险供给准则》中明确指出,如果有再保险退出,就会对洪水保险的供给进行调整。此外,英国市场化的机制保证了保险人与投保人之间双方都有自由选择权,所以保险人可以通过个案核保来将逆选择风险控制在可以接受的范围内。同时,政府也通过提供巨灾风险等级评估,投资修建防洪工程等措施,大大减少洪水风险发生,降低了保险公司承保洪水保险业务的风险,以此来支持洪水保险业务的开展〔5〕。美国洪水保险计划构建了多层次的风险分担机制,即由联邦和地方财政、税收、政府支持的再保险、特别紧急贷款、巨灾保险风险证券化共同构成的。美国《国家洪水保险计划》(NFIP)最主要的资金来源也是保费收入和投资收益,政府只会在特别情况下视具体情形提供有息贷款或特别拨款,由于政府是风险的最后承担者,再保险在美国洪水保险制度中只是风险分散的一种方式,其重要性相对要弱得多。近些年,美国在巨灾保险风险控制方式上不断创新―――推出巨灾风险证券化,在资本市场上推出了如巨灾期权、巨灾债券、巨灾期货、巨灾互换等保险衍生商品,利用强大的资本市场来分散风险。美国还特别注重在投保环节控制风险。采取的措施主要有:规定投保后的5~30天为等待期,以防止逆选择的发生。实行法定的承保限额制。政府只承担限额以内的赔偿责任,并扣除500美元的免赔额。实行差别费率。美国洪水保险计划对不同地区风险程度不同的财产实行有差别的费率,无论是对实际费率还是补贴费率都是一样。此举有利于广泛调动居民家庭投保洪水保险的热情。

        经验借鉴与启示

        经过几十年的发展,英美两国都建立起了运作比较成功的、与其经济发展、历史、文化、政治背景相适应的洪水保险制度。两国的洪水保险制度除了在上述几方面存在差异外,又存在诸多共同的做法。英美两国洪水保险都对承保范围加以限制。都是以风险承受能力弱的居民和小企业主为保障对象,洪水保险标的都是居民住宅及其家庭财产和小企业的财产。费率是保险产品的单位价格。保险费率的厘定既要体现公平合理的原则,又要保证保险人有足够的偿付能力,同时又要有利于促进防灾减损和防止逆选择发生〔6〕。在保单定价上,两国的洪水保险都是按照保险标的的风险状况厘定费率,根据不同财产所处地区风险状况不同,并考虑建筑物的类型、结构与用途等因素,实行有差别的费率。在防灾防损方面,英美两国都注重实施工程性的防灾减损措施。政府机构主要致力于健全有效的防灾减灾体系,加大防灾基础设施建设力度,并向保险公司提供洪灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共品,而且都会在发生特大灾害后为贫困的或承受特大灾害的社会成员提供必要的、部分的灾后救济。英国政府修建了一系列洪水防御设施,同时鼓励个人和企业进行事先的风险管理规划,采取一系列的防灾减损措施。英国商业保险公司要求投保人所在地区必须具有达到规定标准的防御洪水的工程,并实施工程性的防灾减损措施,否则,就拒绝在家庭财产保险和小企业保单中提供洪水风险保障。美国洪水保险计划通过在灾害多发区实行积极的用地管理、建立必要的防御工程、完善灾害预警体系、提高民众的风险意识等措施,达到减少洪水灾害造成损失的目的。积极鼓励个人和社区的减灾行为,对实施特定减灾措施的社区提供财政援助,还广泛开展宣传活动宣传洪水保险的好处及减灾措施的必要性。规定了对实施防灾防损措施的投保人实行费率优惠。并规定,只有所在的社区采取并实施洪泛区管理措施(旨在减轻未来洪水灾害),才可以加入国家洪水保险计划(NFIP)。事实表明,通过促使社区实施完善的洪泛区管理,美国每年的洪灾损失可以降低10亿美元;根据NFIP标准修建的建筑物每年因洪水遭受的损失比不符规定的建筑要少80%左右;而且洪水保险的赔付使救灾支出减少了1/3〔7〕。英美两国的洪水保险制度为其他国家积累了很多成功的经验,但也存在一定的局限性。

        当2000年英国遭受了50年一遇的洪水灾害,承保洪水保险的商业保险公司的赔款总额达到10亿英镑;及2007年英国中西部发生了特大洪水,牛津郡等地有6万住家和企业房产被毁,保险公司面临高达30亿英镑的巨额赔款〔8〕。英国商业性洪水保险模式的局限性充分暴露出来,面临严峻的挑战。美国政府独立经营的洪水保险模式也存在明显的缺陷。政府作为风险承担主体承保风险全部集中在自己身上,导致承担的风险过大,从而过度地增加了政府财政预算的压力;洪水保险体系中商业保险公司只负责巨灾保险业务的承保与理赔,而不承担任何风险责任,在缺少实质性约束的条件下,要使商业保险公司在承保与理赔中尽职尽责,自觉地维护政府的利益,是不现实的。当2004年和2005年多个飓风袭击美国,国家洪水保险计划和其他巨灾项目都受到不小的冲击,反映出美国的洪水保险制度在风险评估、费率厘定、风险分担等方面,仍存在不足,有待进一步完善。

        我国构建巨灾保险制度,既不能选择市场化的运作模式,也不能选择政府独立经营的模式。我国保险市场处于初级发展阶段,国民的保险意识和对保费承受能力都处于较低水平。我国政府在巨灾保险制度构建中应处于主导地位,并采取市场化运作模式。巨灾保险属于准公共产品范畴,属于政策性保险。政府发展巨灾保险,是向社会提供准公共产品,有助于被保险人实现风险转移和优化配置,可以减轻政府财政压力,促进灾后恢复重建和和谐社会的建设,提升国家风险安全管理水平,维护国家社会稳定,可见巨灾保险的外在利益十分明显,是有百益无一害的好事。作为掌握和控制公共资源的政府应该有一系列的制度和安排。政府的作用主要体现在法律政策支持、资金支持以及防灾防损建设。离开了政府的实质性有效推动,巨灾保险制度的建设就不可能有实质性进展。因此我们认为,必须明确政府在巨灾保险制度中的主导地位,国家应当成立专门的机构进行统一管理,协调和推动我国巨灾保险制度建设。在市场运作与政府相结合的运作模式下,政府的职责主要是倡导、推动巨灾保险制度的建立,主要负责相关政策的制定与实施、相关立法完善、提供资金支持、财政税收优惠政策。此外,政府还要肩负着对人民群众进行风险意识教育和宣传责任,还需要通过一定的行政手段推动巨灾保险的推广与普及。

        从实施方式上看,综合考虑我们国家的经济发展水平、文化背景、保险业的发展状况,以及自然灾害的发展变动趋势,我国巨灾保险制度应选择强制的实施方式。由于目前我国实行以政府救济为主的巨灾风险损失补偿机制,使得人们对政府产生依赖心理,民众参保意识不强,公众对地震、洪水等巨灾保险的有效需求不足。同时,由于巨灾发生的时间、地点以及灾害损失程度具有很大的不确定性,广大群众对地震等巨灾风险还缺乏认识,存在严重的侥幸心理。从地区来看,目前我国经济发达地区通常具备较强抗灾能力,因而购买巨灾保险意愿并不强烈;而自然灾害相对频繁的中西部地区和农村地区,居民对巨灾保险有着强烈的需求,但受到经济水平的制约,却不具备经济支付能力。因此,整个社会对巨灾保险的认知程度不高,公民保险意识薄弱,对现有的巨灾风险相关产品的投保率很低。在这种情况下,我国要推行巨灾保险,只能采取强制实施的办法,即政府通过立法将巨灾保险定位为强制保险。强制性保险有利于提高保险市场的运营效率,通过统一的保险方案、费率标准、规定承保对象范围,对符合条件的人群实施强制保险,可以克服由于保险市场存在信息不对称所产生的逆选择和道德风险;强制保险有利于克服风险单位数量不足的问题,使巨灾风险更加具备大数法则的基础。我国建立强制巨灾保险制度,应当先从公共设施开始实施。凡开设公共场所的,必须投保巨灾保险。由于公共设施存在公共利益,并且凡设立公共场所的如商场、医院、学校等单位,资金都比较充裕,巨灾保险的高额保费不会对其造成太大压力,对其实行强制巨灾保险有利于在短期内将巨灾保险顺利推进。待公共设施的巨灾保险顺利开展之后,再行考虑对居民的家庭财产实施强制巨灾保险。具体实施方式可借鉴国际经验,在居民进行房地产交易、房地产按揭时强制其投保。与此同时,政府应当建立起一套行之有效的激励、约束机制来鼓励公众参与其中。从中国具体情况来看,比较可行的激励、约束机制包括:对巨灾保险保费提供适当的财政补贴;对巨灾保险保费提供税前扣除优惠;对采取抗灾防灾措施的保险标的实行费率折扣;将投保巨灾保险作为申请国家财政信贷支持的条件等。巨灾保险主要是针对巨额财产损失提供保障,以家庭为单位的强制巨灾保险可以一定程度上避免逆向选择发生,有助于制度的稳定运行。最后,对于各类企业的财产应采取强制与自愿相结合的原则。对那些处于洪水、地震等巨灾高发区的企业财产实行强制保险,其它地区则实行自愿投保。综上所述,从我国实际情况出发,将巨灾保险定位为强制保险有利于扩大承保面,保障巨灾保险以最低的推进成本建立起来,也可以避免险种被空置。

        巨灾保险制度中,我国政府除了制度设计和推动实施以外,主要应作为再保险人参与巨灾保险制度运行。为此,应当考虑建立专门的国家再保险公司,由国家财政部、商业保险公司等共同出资,为全国性巨灾保险项目和经批准的地方巨灾保险项目提供再保险,使损失在商业保险公司、巨灾保险基金、国家再保险公司、中央财政以及地方财政之间进行责任分配,并由国家财政对巨灾保险的损失提供最后担保,形成政府支持的多层次的巨灾风险分担机制。

        在这一多层次的巨灾风险分担机制中,首先由保险人在一定限度内承担被保险人的损失,然后由再保险人和巨灾风险保障基金为原保险人提供超赔保障,还可以通过国际再保险市场分散风险,最后的超额损失由政府承担。我国巨灾保险制度中,政府定位为再保险人的角色,而不是原保险人参与其中,是符合我国的经济社会发展实际情况的,不失为一种最佳选择。

        20世纪90年代,美国利用巨灾风险证券化技术,通过资本市场化解巨灾风险,并取得了良好的效果。于是,一些人建议我国学习和借鉴这些先进的经验和技术,将我国的巨灾风险向国际资本市场转移,以期实现风险在更广阔的领域转移和分散。

        我们认为,我国资本市场的发展现状使得通过资本市场分散巨灾保险风险暂时不可行。主要原因在于,中国资本市场虽然初具规模,但体制机制方面还存在诸多不完善之处,特别是我国债券市场尚欠发达,资本市场主体不够成熟,这些因素都制约着保险业向资本市场转移巨灾风险。因此,在短期内我国尚不具备通过资本市场分散巨灾风险的条件,借助巨灾证券化来解决保险业巨灾风险承保能力不足的问题难以实现。但通过统一安排国际再保险的方式来分散巨灾风险则是完全可行的。可以说,在中国多层次的巨灾风险分担机制中,再保险公司、国际再保险公司是不可或缺的参与方。利用国家再保险市场分散巨灾风险是符合我国国情的现实选择,同时也是完全可行的。

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